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释疑解惑 | 我国对麻精药品是怎么管理的(上)

来源:中国禁毒报 责任编辑:曹红娟 发布时间:2024/5/15 15:59:50 阅读次数:
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褚宸舸


编者按:近年来,随着禁毒工作力度持续加大,传统毒品的获取难度大增,有的不法分子将麻精药品作为传统毒品的替代物进行贩卖、吸食,“以药代毒”问题不容忽视,对此,有关部门加大了监管力度。那么,我国相关制度对具有毒品属性的麻精药品是怎样管理的?本栏目从本期起以系列文章的形式从不同层面阐释这一问题。本期介绍麻精药品与毒品的关系及相关管理制度体系。


我国法律采取概括加列举的方式对毒品进行定义,具体包括《麻醉药品品种目录》、《精神药品品种目录》和《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》所列管的123种麻醉药品、162种精神药品和174种非药用类麻醉药品和精神药品,以及整类列管的芬太尼类物质和合成大麻素类物质。


麻精药品、新精神活性物质与毒品的关系


麻精药品是麻醉药品和精神药品的简称。麻醉药品是麻醉性镇痛药的简称,是指产生麻醉效果的、具有依赖性潜力,滥用或不合理使用易导致心理或躯体依赖性的瘾癖性的化学物质。精神药品是指直接作用于中枢神经系统,使其兴奋或抑制,不合理连续使用可导致心理或躯体依赖性的化学物质。麻精药品属于管制药品,即国家实行管制生产和使用的特殊药品。在我国,管制药品除了麻精药品,还有医疗用毒性药品和放射性药品。国家对管制药品的种植、生产、运输、进出口、销售、使用都有严格的规定。毒品和麻精药品的区别,在于毒品是非法使用或被滥用的麻精药品。


新精神活性物质(New Psychoactive Substances,简称NPS),是指那些未被国际公约或国家法律所管制,但具有与受管制药品相似或更强的兴奋、致幻、麻醉等效果的物质。联合国毒品和犯罪问题办公室(ONODC)将NPS定义为“未被联合国《1961年麻醉品单一公约》与《1971年精神药物公约》所管制,但存在滥用、可能对公共健康产生危害的单一或混合物质”。NPS和麻精药品的区别,在于NPS尚未被管制。如果NPS被列入管制,就意味着被纳入麻精药品的行政管理体系,当其被非法使用或滥用时,在法律上就能够被认定为毒品。反之,如果没有列管,就不能被认定为毒品。所以,学界通常认为,NPS是对具有毒品的危害性但尚未被国际公约管制的新物质的统称,一旦被国内法所管制,就变成法律意义上的毒品,但仍然可以从社会学意义上称为NPS。我国管制的新精神活性物质大部分列在《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》中。


联合国通过一系列的国际公约和决议,例如《1961年麻醉品单一公约》《1971年精神药物公约》《1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》等文件,明确各国在麻精药品管理上应遵循的基本原则和指导方针,要求各成员国制定相应的法律法规,对麻精药品的生产、流通、使用等各个环节进行严格的管理和监控。在规定麻精药品的使用仅限于医疗和科研用途的同时,公约要求各国政府采取所有切实的措施防止药物滥用,并对滥用、依赖者进行早期诊断、治疗、教育、善后护理、康复并使其重新融入社会。也就是说,一方面从社会的角度看,麻精药品对人类福祉与健康不可或缺,所以应当确保麻精药品的合法生产、流通和使用。另一方面,也应当防止药品滥用,从而有效维护国际社会的公共卫生和安全。对此,联合国还建立了一套完善的监控和报告机制,要求各国定期向国际组织报告麻精药品的生产、消费、进出口等数据,同时鼓励各国在麻精药品管理上加强国际合作,成立国际麻醉品管制局(英文简称INCB)共同应对毒品问题。中国加入公约以后,积极履行公约义务,承担大国禁毒责任,采取比公约规定更严厉的方式管制麻精药品、新精神活性物质。


毒品、麻精药品和新精神活性物质的管制是综合性的行政管理行为,涉及对公民、法人使用麻精药品权利的限制,伴随着行政许可、行政处罚、行政强制。因为公权力的行使要有法律的授权,所以管制一般采用法律形式,并辅之行业标准、规范性文件等形式作出强制性、授权性或禁止性的规定。列管作为管制的首要行政行为,一般以政府相关主管部门颁发“目录”的形式,并根据药物滥用的监测和发展态势,予以动态调整。当严重违反国家管制行为,具有较大的社会危害性,刑法才介入调整,按照犯罪行为来处罚。


麻精药品管理的法律规定有哪些


我国规定麻精药品管理内容的最高层级法律规范是1984年9月20日全国人大常委会通过,并经2001年、2013年、2015年、2019年4次修订的《中华人民共和国药品管理法》(以下简称药品管理法)。该法规定了全面的药品管理制度,主要包括药品的注册、生产管理、经营管理、使用管理制度。这些制度共同构成了我国药品管理的法律体系,确保了药品从研发到使用的全过程都受到严格监管。药品管理法是我国麻精药品管理工作的法律基石。例如,在生产方面,规定麻醉药品、精神药品、药品类易制毒化学品不得委托生产(第三十二条);麻醉药品、精神药品的标签、说明书,应当印有规定的标志(第四十九条)。在销售方面,禁止麻醉药品、精神药品、药品类易制毒化学品等国家实行特殊管理的药品在网络上销售(第六十一条)。进口、出口麻醉药品和国家规定范围内的精神药品,应当持有国务院药品监督管理部门颁发的进口准许证、出口准许证(第六十六条)。以麻醉药品、精神药品、药品类易制毒化学品冒充其他药品,或者以其他药品冒充上述药品的行为,从重处罚(第一百三十七条)。更重要的是,该法第一百一十二条授权国务院针对麻精药品,作出特殊的管制行为。“国务院对麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品、药品类易制毒化学品等有其他特殊管理规定的,依照其规定。”据此条授权,国务院后来陆续制定了《中华人民共和国药品管理法实施条例》《反兴奋剂条例》《麻醉药品和精神药品管理条例》《易制毒化学品管理条例》《艾滋病防治条例》等行政法规。


2005年8月3日国务院公布,2013年、2016年两次修订的《麻醉药品和精神药品管理条例》是我国针对麻精药品制定的一套全面、严格的行政法规。其从制度上确保麻精药品的合法、安全、合理使用,防止其流入非法渠道,从而保障公众的身心健康和社会稳定。第一,条例规定了分类管理制度。根据药理作用、成瘾性等因素,将麻精药品分为不同的类别,并针对不同类别的药品实施不同的管理措施。第二,条例规定了许可制度。麻精药品的生产、经营、使用等环节需要取得相应的许可。这些许可不仅要求申请者具备一定的资质和条件,还要求其遵守相关的法律法规和规章制度。第三,条例规定了监管制度。监管部门定期对药品的生产、经营、使用等环节进行检查和监督,确保其符合法律法规和规章制度的要求,同时对违法行为进行严厉打击。第四,条例规定了信息报告制度。要求相关单位和个人在发现麻精药品的违法行为时,及时向监管部门报告。第五,条例规定了教育培训制度。强调对麻精药品从业人员的教育培训。通过培训,使从业人员更好地遵守法律法规和规章制度。根据条例的授权和要求,原国家食品药品监督管理总局2005年10-11月相继发布了《麻醉药品和精神药品生产管理办法》《麻醉药品和精神药品经营管理办法》《麻醉药品和精神药品邮寄管理办法》《麻醉药品和精神药品运输管理办法》等部门规章。


我国政府相关主管部门根据《麻醉药品和精神药品管理条例》第三条的规定,建立动态调整的麻醉药品目录、精神药品目录。该条规定:“本条例所称麻醉药品和精神药品,是指列入麻醉药品目录、精神药品目录(以下称目录)的药品和其他物质。精神药品分为第一类精神药品和第二类精神药品。目录由国务院药品监督管理部门会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门制定、调整并公布。上市销售但尚未列入目录的药品和其他物质或者第二类精神药品发生滥用,已经造成或者可能造成严重社会危害的,国务院药品监督管理部门会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门应当及时将该药品和该物质列入目录或者将该第二类精神药品调整为第一类精神药品。”该条是麻精药品列管制度的基础,明确了三个方面:第一,在法律上,麻精药品的范围、分类由国家颁布的目录来确定。也就是,列入目录的才进行管制。第二,授权国务院的药品监督管理部门会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门制定、调整并公布目录。第三,根据具体情况(上市销售但尚未列入目录的药品和其他物质或者第二类精神药品发生滥用,已经造成或者可能造成严重社会危害的),动态调整目录。


(作者系西北政法大学行政法学院教授,博士生导师,本文刊载于《中国禁毒报》2024年3月15日6版)


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