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地方禁毒立法观察:紧跟毒品形势的补位与创新

来源:中国禁毒报 责任编辑:曹红娟 发布时间:2021/10/26 18:02:31 阅读次数:
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10月1日,《北京市禁毒条例》《青海省禁毒条例》同时开始实施,2022年1月1日,《河南省禁毒条例》也将正式实施。这意味着,我国省级禁毒条例已超20部。每一部禁毒条例的制定,都映射出地方突破毒品问题治理中所出现的阻滞的努力,也体现出省域特色毒品治理之路上的求索创新。


针对性解决省域毒品问题


地方性禁毒条例的制定离不开上位法的支撑。2008年6月1日施行的《中华人民共和国禁毒法》,作为全国人大常委会的立法,在立法层级上具有较高的地位,在规范内容上,也涵盖了几近所有的禁毒事务。这部法律在总则中对毒品定义、禁毒工作方针和工作机制、禁毒机构等重要事项进行了明确的规定,并以专章内容从宣传教育、 毒品管制、戒毒措施、国际合作和法律责任五个方面对禁毒工作进行了较为全面的规范。


《中华人民共和国禁毒法》的制定将以往散见的禁毒法律法规统一到禁毒法的框架下,也为以后禁毒行政法或单行法的制定提供了正当性基础。为对社会治理创新、毒品形势复杂多元等作出及时、有效的回应,各省(自治区、直辖市)需要通过地方性法规,去针对性地解决省域范围内的毒品问题。


事实上,早在1991年到2004年之间,云南、四川、重庆、宁夏等省(自治区、直辖市)就已经制定实施了其地方禁毒条例。在禁毒法出台之后,各地方禁毒条例均在上位法的框架下进行了修订,或废止后的重新制定,依据各省域内突出毒品问题的差异,其禁毒条例所体现的重心也不尽相同。


2014年重新制定禁毒条例的广西壮族自治区,针对当时广西社区戒毒社区康复工作普遍薄弱的现实情况,在禁毒条例中对社区戒毒社区康复机构的设置、人员配备、工作小组的建立及职责,政府购买社区戒毒社区康复服务等内容作了明确规定,例如该条例第46条规定“市、县人民政府可以通过政府采购等方式,向戒毒(康复)服务组织购买社区戒毒(康复)服务”,为社区戒毒社区康复工作开辟了新的途径,有利于促进戒毒康复服务多元化,有利于社区戒毒社区康复工作可持续发展。


2016年上海颁布的禁毒条例坚持以人为本,提出了管理和服务的概念,为促进戒毒人员更好地回归社会,规定公安机关对符合下列情形之一的吸毒人员不再实行动态管控,并及时更新维护相关信息,但拒绝接受社区戒毒、社区康复或者严重违反社区戒毒、社区康复协议的除外:吸毒被查获后,未被认定为吸毒成瘾,自被查获之日起三年内没有吸毒行为的;被责令社区戒毒、社区康复,自执行之日起三年内没有吸毒行为的;被解除强制隔离戒毒,自解除之日起三年内没有吸毒行为的。


2017年,黑龙江省大庆市、孙吴县等的汉麻产业已成为该地区新的经济增长点,为达到既能促进工业用大麻产业发展,又能够管住毒源、趋利避害的目的,黑龙江省在2017年新制定的禁毒条例中,对工业大麻的管理作出了相关规定。一方面对工业用大麻品种选育、种植、销售和加工进行规划、引导和监督管理;另一方面,严格管理工业用大麻的种植、销售和加工,避免被涉毒违法犯罪人员利用成为毒品原植物。


肩负打击毒品犯罪重任的广东省,则在2016年制定禁毒条例时,将物流寄递行业和互联网行业纳入毒品管制的重点行业。规定物流企业未严格执行禁毒安全保障制度导致承运毒品的,将处二十万元以上五十万元以下的罚款。邮政、快递企业未严格执行禁毒安全保障制度导致收寄毒品的,对邮政企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分;对快递企业,邮政管理部门可以责令停业整顿,情节严重的,可吊销其快递业务经营许可证。


引领毒品治理风向


随着毒品滥用形势的变化,地方禁毒条例也在进行着不断修订与完善,对演艺人员吸毒惩戒、吸毒后驾驶机动车、禁毒教育纳入学校日常教学等内容进行了明确的规范,也出现了“早期预警”这样的制度,以应对渐成趋势的新精神活性物质扩张。


2012年,《江苏省禁毒条例》进行修订,规定“禁止吸食、注射毒品后驾驶机动车,禁止有吸毒行为记录人员驾驶校车。尚未戒除毒瘾的不得申领机动车驾驶证,已取得的机动车驾驶证应当依法注销,戒毒后三年内申领、审验机动车驾驶证的,应当提供吸毒检测报告”。这是禁止“毒驾”首次入法,同时也是对上位法的补充。


同时,《江苏省禁毒条例》明确要求将毒品预防教育纳入素质教育,规定“普通中小学五年级至高中二年级每学年开展毒品预防教育的时间不少于二课时,中等职业学校、高等学校等其他各类学校应当按照有关规定开展毒品预防教育”。


演艺人员吸毒事件不断增多,频频输入负面舆论,在社会上产生了不良示范效应。2016年,为了更好地规范艺人艺德,根据国家广电总局2014年下发的《关于加强有关电视节目、影视剧和网络视听节目的制作传播管理的通知》,《上海市禁毒条例》第十四条明确规定,“广播影视、文艺团体及相关单位依照国家有关规定,不得邀请因吸毒行为被公安机关查处未满三年或者尚未戒除毒瘾的人员作为主创人员参与制作广播电视节目,或者举办、参与文艺演出;对前述人员作为主创人员参与制作的电影、电视剧、广播电视节目以及代言的商业广告节目,不予播出。”


法律的制定既需要着重于稳定性,也需要考虑一定的前瞻性。众所周知,“笑气”虽未被列入我国毒品管制目录,但其滥用已造成了巨大的危害。为了应对当前“笑气”等物质的滥用,《北京市禁毒条例》采用了“早期预警”制度,规定对尚未列入国家规定管制的、具有成瘾性的物质,公安机关应当会同卫生健康、药品监督管理等部门组织专家进行风险评估;对存在滥用风险等可能造成社会危害的物质,公安机关应当重点监测,并及时向社会发布预警信息,必要时可以采取要求经营管理单位留存购销记录等管理措施。发布预警信息、留存购买记录、购买实名制等相关规定,均是对销售方的一种约束,针对“笑气”这种国家尚未列管,但有实际社会危害的物质,通过法律授权的方式加强行政监管,可预防非法滥用。


精细完善禁毒法律体系


在各省(自治区、直辖市)禁毒条例中,对于一些类似问题进行的规定,通常体现出在上位法缺位的情形下进行补充性规定的特征,这既体现出地方性禁毒条例的灵活性,也显示出地方立法在不僭越上位法的基础上,变通立法形式来解决热点问题的诉求。同时,立法机关在回应公众热切关注的社会热点问题时,也充分考量了各地区的实际需求,体现了较为审慎的立法态度。


2016年4月1日起修订后施行的《上海市禁毒条例》首次在禁毒立法中建立文化市场禁入机制。该条例规定,吸毒行为被公安机关查处未满三年或者尚未戒除毒瘾的人员,其作为主创人员参与制作的电影、电视剧、广播电视节目以及代言的商业广告节目,均不予播出。2018年1月1日施行的《山东省禁毒条例》也借鉴了上海市的做法,作出了相似的规定。


2018年6月1日修订后施行的《云南省禁毒条例》规定,对因涉毒行为被公安机关查处未满三年或者尚未戒除毒瘾的人员,不得邀请其作为主创人员参与制作广播影视节目或者举办、参与文艺演出;对上述人员作为主创人员参与制作的广播影视节目以及代言的商业广告节目,不予播出,但进行禁毒宣传教育的除外。


2020年10月1日施行的《山西省禁毒条例》规定,广播影视制作、文艺表演团体和其他公众媒体不得邀请曾经有毒品违法犯罪行为的人员参与制作广播影视作品和参与文艺演出。剧场、影院、广播电台、电视台和其他公众媒体不得播出曾经有毒品违法犯罪行为的人员作为主创人员参与制作的广播影视作品以及代言的商业广告;不得提供其作品的视频点播、电视回看等服务。


而2021年10月1日正式施行的《北京市禁毒条例》更是对有关演艺人员涉毒的条款进行了审慎的考量。北京市人大相关负责人曾在接受本报记者采访中表示,《北京市禁毒条例》对演艺行业协会应当履行禁毒工作义务,建立行业内禁毒自律惩戒措施的内容进行了完善。在市人大常委会审议中,委员、代表们认为,加强行业自律应当扩大为更多行业协会的禁毒责任落实,所以规定了文化旅游、广播电视、电影、网信、市场监督管理等部门应当加强行业监管,落实禁毒工作责任。同时,考虑到报刊、广播、电视、互联网媒体的广泛社会影响力,明确报刊、广播、电视、互联网媒体等应当遵守国家有关规定,坚持健康、向上的社会导向,不得邀请吸毒人员作为主创人员参与制作广播电视节目,不得播出吸毒人员作为主创人员参与制作的电影、电视剧、广播电视节目以及代言的商业广告节目。


在上位法未对吸毒人员从业禁止进行明确规定的基础上,下位法难以进行规范层面的规则创设,但是地方性的禁毒条例通过倡导社会团体或组织通过行业自律的方式来实现“负面清单”的功能,从而回应禁毒工作的需求和公众的呼声,这种较为合理的做法,也侧面体现出地方性禁毒立法的必要性。


同样频繁出现在各禁毒条例中的还有关于“毒驾”的相关规定与处罚,随着时间的推移,以及毒品滥用形势的变化,条款内容也在不断细化,更有利于解决执法实践中的难题。


2016年,《福建省禁毒条例》明确规定,有吸毒、注射毒品后驾驶机动车、船舶、轨道交通工具、航空器等行为的,除将被注销相关驾驶证照外,还将被处以罚款。其中,毒驾机动车的,处以2000元-5000元罚款;毒驾营运机动车或船舶的,处以5000元-10000元罚款;毒驾轨道交通工具或航空器的,处以1万-2万元罚款。《上海市禁毒条例》则规定“长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除的人员,不得驾驶交通运输工具”。


2017年,《云南省禁毒条例》对“毒驾”相关的内容有了更为明晰的规定,“交通运输企业未建立驾驶人员涉毒筛查制度的,由交通管理部门责令改正,逾期不改正的,予以警告,并处5000元以上2万元以下罚款;交通运输企业发现驾驶人员有吸毒行为,未责令其立即停止驾驶并向相关部门报告的,由交通管理部门责令改正,处1万元以上5万元以下罚款;情节严重的,处5万元以上10万元以下罚款,并依法吊销相关许可证。”


为了更好与实践接轨,2018年新修订的《海南经济特区禁毒条例》明确规定,三年内有吸毒行为,解除强制隔离戒毒措施未满三年,或者长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除的人员,不得驾驶交通运输工具,其机动车驾驶证的申请依法不予受理。


作为依法治国的前提,“有法可依”是法治的基础。目前,社会共治型的社会治理方式,在禁毒工作当中已有很明显的体现。各省(自治区、直辖市)禁毒条例在立法修订的进程中不仅在上位法支撑不足时,进行了及时的补充和完善,同时对当前出现的新问题、新现象予以了关注,并作出了必要的回应,在新形势与新环境之下,不断完善其自身规范的同时,与时俱进,持续推动着禁毒法治的建设与发展。(记者 李施霆)


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