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12年,禁毒法改变了什么?

来源:中国禁毒报 责任编辑:曹红娟 发布时间:2020/7/14 11:40:30 阅读次数:
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2008年6月1日至今,《中华人民共和国禁毒法》已经施行十二年。回望禁毒法运行的历程,正是我国社会治理向共治转型,也是法治社会建设风起云涌,更是毒品治理环境多元变化的重要时期。


作为一部集中了无数立法者心血的法律,同时也是新中国至今唯一的一部禁毒法典,禁毒法本身的历史意义毋庸置疑。所涉禁毒事务范围广,立法层级繁多,在长期的适用过程当中已经成为司法者的指南。十二年来,它为我国的禁毒工作起到了提纲挈领的作用,也为制定其他的禁毒法规奠定了“母法”的地位。


然而,法无常法,水无常形。在禁毒法实施纪念日的时间节点上,记者采访了一直致力于禁毒法治工作的理论与实务专家,共同回顾禁毒法制定的初衷及它所产生的深远影响,共同展望禁毒法的完善与修订。面对崭新的社会形态和治国方略,面对日益变革的民众需求以及毒品态势的变化,期待禁毒法能够在新环境与新形势下不断完善、与时俱进。


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采访专家


姚建龙:


上海社会科学院法学所所长,上海市法学会禁毒法研究会会长,上海市禁毒专家委员会委员


包涵:


中国人民公安大学侦查与刑事科学技术学院副教授,法学博士


周秀银:


浙江省公安厅禁毒总队一级警长,公职律师,西安交通大学法学院博士研究生


Q1 禁毒法的施行对我国禁毒工作具有哪些重大意义 ?


姚建龙


禁毒工作是关系国家荣辱、民族兴衰的大事,禁毒法的施行,使我国在此重大领域内有了一部基本法典,其对于我国禁毒工作的促进作用是不言而喻的。


这部法典肯定了新中国成立以来,特别是改革开放以来我国在禁毒工作中所形成的基本体制、基本方针以及主要的成功经验,明确了禁毒工作的领导体制、工作机制和保障机制,回应了我国禁毒实践所面临的诸多争议性问题,对于我国禁毒工作的长效开展提供了有力的法律支撑。


禁毒法也使得我国零散不成体系的禁毒法律法规有了一部禁毒基本法典的统领,建立了结构合理的总分式禁毒法律体系,使得禁毒法开始成为一个相对独立的法律部门,为我国禁毒法治的发展创造了较为广阔的发展空间。


禁毒法消除了原有禁毒法律体系中的不协调、冲突,构建了更为完善的禁毒法律体系,为依法禁毒提供了更为健全和有力的法律支持。重构并在形式上统一了戒毒措施,在一定程度上改变了原自愿戒毒、强制戒毒、劳教戒毒各自为政的局面,建立了更为严密、和谐、科学的戒毒体系。


禁毒法出台的更深层次意义在于通过国家基本法律的形式体现了国家在对待吸毒者观念上的重大转变与进步,即从侧重吸毒者的违法者身份,转变为违法者、病人、公民三种身份并重。禁毒法在坚持将吸毒定性为违法行为并规定相应的行政法律责任的同时,规定了对待吸毒者应当坚持“帮助戒除毒瘾,教育和挽救”的基本原则;首次以立法的形式确立了吸毒人员在升学、就业、享受社会保障等方面不受歧视原则,对于吸毒人员的公民身份予以了充分的尊重。


Q2 禁毒法在我国的法律体系当中具有怎样的地位,体现了怎样的立法特征?


包涵


从立法技术上看,禁毒法采取了抽象立法与授权立法相结合的方式,在立法思路上力求简略,规定较为概括,并通过授权将不同的禁毒事务分配给相关的立法或行政机关,再行制定细致的规则。


从这一角度上看,禁毒法起到了统一禁毒立法体系的作用。在禁毒法着手制定之时,我国已有大量的禁毒行政法、刑事法以及单行法规,这些散见的法规在实践中起到了相应的作用,因此禁毒法并未将这些法规收纳到法典当中,而是尽可能保留了他们业已存在的地位,然后将散见的法规通过授权的形式,统一到禁毒法的框架下。例如2005年国务院制定的《麻醉药品和精神药品管理条例》,在制定时依据的上位法是“药品管理法和其他有关法律的规定”,而在禁毒法第25条规定,“麻醉药品、精神药品和易制毒化学品管理的具体办法,由国务院规定”。


以这样的立法形式“追认”了《麻醉药品和精神药品管理条例》的合法性与正当性,同时也将其纳入到禁毒法的框架中来。这一授权和追认对禁毒立法有着重要的意义,刑法第357条所指的“国家规定管制”,在缺乏禁毒法之时,刑法的规定直接落到了国务院规章这一层级,而禁毒法的制定,则补全了授权的逻辑,使得立法层级更加科学,对于在禁毒执法和司法活动当中认定毒品起到了举足轻重的作用。这样的立法技术与思路,充分显示了立法者设置更高层级禁毒法律的意图,也达到了不破坏既有法律体系的目的。


Q3 禁毒法施行的十二年在禁毒工作中发挥了怎样的作用?


姚建龙


禁毒法实施以来的确发挥了重大的积极作用,具体而言至少表现在三个方面:


一是促进了我国禁毒法治的明显进步。禁毒法实施以来,我国禁毒法律体系显著改进,国家制定了《戒毒条例》《关于办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》《吸毒人员登记办法》《吸毒检测程序规定》《吸毒成瘾认定办法》《药品类易制毒化学品管理办法》《戒毒医疗服务管理办法》《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》等数十个行政法规、司法解释、规范性文件,大部分省市制定或修改了地方性禁毒法规,禁毒工作进一步纳入了法治轨道。更重要的是,随着禁毒法的颁布实施,依法禁毒的观念已经深入人心。


二是禁毒法在将禁毒工作纳入法治轨道的同时,也提高了禁毒工作的法律地位,使禁毒工作获得了法律的保障。禁毒法确立了禁毒工作的领导体制,规范了禁毒工作的内容,使禁毒工作更趋理性和常态化。目前,中央及绝大多数各级政府都已经将禁毒经费列入本级财政预算,禁毒工作已经借助于禁毒法正式纳入政府的基本职能之一。


三是禁毒法通过重构戒毒体系,一方面加强了禁吸戒毒工作,另一方面在一定程度上提高了对吸毒人员权利的法律保障力度。此外,禁毒法还在促进禁毒宣传教育的常态化与实效、加强国际禁毒合作等方面产生了明显的积极作用。


周秀银


禁毒法是一部综合性、系统性的法律,共计规定了7章71个条款,其中明确规定公安机关权利义务的条款涉及29条,公安机关在履行禁毒法职责义务中占据了重要地位。


禁毒法已经施行12年,为惩治毒品违法犯罪行为、保护公民身心健康、维护社会秩序提供了保障,从根本上扭转了我国严峻的毒品违法犯罪形势。


Q4 禁毒法在当前的社会形势之下如何完善?


姚建龙


我国目前的禁毒形势仍十分严峻,在较长的时间之内,毒品问题仍将持续成为一个较为严重的社会问题,尽管禁毒法已实施12年,但禁毒法治总体建设仍是我国禁毒工作中的薄弱环节。


禁毒法可能是一部曾经承载着过高期望的法律。2014年中共中央、国务院专门印发了《关于加强禁毒工作的意见》,提出要不断创新禁毒工作体制机制,进一步完善毒品问题治理体系,这一要求应成为开展禁毒法修订的主要指导思想。建议尽快启动禁毒法的修订,并将修订的重点放在进一步完善我国禁毒工作体系上。


包涵


由于立法思路和技术上的选择,使得禁毒法在形式上尽可能“限缩”了法典的规模,一共只有71个条文,并且大量的条文都是“宣示性”的规则,很难起到指导实务的作用。同时,禁毒法制定到现在已有十余年,彼时的毒情形势、禁毒理念、执法水平等要素都有极大的变化,禁毒法的修订完善是新时代背景下的应有之义。


首先,坚持抽象立法和授权立法的形式,应当是禁毒法修订的基础,但应当规定更为科学合理的授权规范。禁毒工作涵盖的范围极为宽泛,也已经形成了较为固定的规范体系,禁毒法采取抽象立法的思路,将散见的法规进行连接与聚拢,是合理且务实的选择。


我国的禁毒立法,没有必要形成一部囊括所有禁毒领域的综合法。但是,在秉承这一思路的前提下,也应当做一些必要的调整,以此让立法体系更加科学。例如禁毒法颁行之时,戒毒措施尚未建立规范体系,因此禁毒法当中,详细规范了戒毒措施,在体例规模上与其他部分差异悬殊。但2011年颁布《戒毒条例》之后,禁毒法关于戒毒措施的部分与《戒毒条例》形成了部分重合,作为两个层级相差巨大的规范性文件,在内容上形成了交叉的状态,这也应当通过立法修订来加以解决,譬如将戒毒措施也以授权的形式赋予《戒毒条例》作为戒毒措施的适用规范,将禁毒法戒毒措施的部分予以简化,以此确保规范性文件之间的适配关系。


其次,在禁毒法和其他法律法规的关系上,应当维持禁毒法的抽象立法状态,将不协调的内容剔除出去。例如在禁毒法第61条规定,“容留他人吸食、注射毒品或者介绍买卖毒品,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,由公安机关处十日以上十五日以下拘留,可以并处三千元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款”。在以抽象立法为特征的禁毒法当中,这一具体的规定非常罕见。究其原因,在于2006年施行的《治安管理处罚法》并未规定容留他人吸毒的行政处罚,在这一背景下,显然应当去完善《治安管理处罚法》,而不是在禁毒法当中就一个具体的违法行为作出规范。


最后,在禁毒法的修订上,应当坚持与时俱进的态度,将新现象、新方法及新思路融合其中,体现法律对当前问题的应对与前瞻。禁毒法施行至今,我国的毒情形势发生了极大的变化,毒品管制和社会治理的手段在不断更新完善,基于立法规律,相关的法律也都进行了一定的修订。例如从传统毒品到合成毒品再到新精神活性物质,毒品滥用的类型更加繁杂,而劳动教养制度的废除、认罪认罚从宽制度的建立,这些现象也在召唤禁毒法的跟进与响应。不仅如此,由于禁毒法长期没有修订,一些应对性的规范得以应运而生,例如关于社区戒毒的工作规划,关于青少年毒品预防教育“6·27”工程,这些具体的举措在实践中取得了可观的成绩,也应当以法律的形式加以固定,从而力图获取规范化、常态化的功效。


周秀银


为更好地推动完善禁毒法解决现阶段公安禁毒执法突出问题,结合工作实践,我建议:


一是织密毒品犯罪打击网。打击毒品犯罪的基础性法律是刑法,正确处理刑法与禁毒法之间关系是织密毒品犯罪打击网的关键。禁毒法中的毒品定义完全与刑法第357条规定的毒品定义一致,通过“概括+列举”的方式明确毒品的常用类型及具有概括性毒品特征的各种麻醉药品、精神药品。该定义的最大缺陷是毒品外延的模糊性、不确定性,无法及时涵括各种新型毒品,需要禁毒法作出科学的特别法回应,建议禁毒法完善对毒品定义的主体、法规层级、定义形式作出主动回应,避免立法层级低导致对毒品外延内涵的质疑。


二是严密吸毒人员管控网。禁毒法第48条规定:社区康复措施参照社区戒毒的规定实施。社区康复措施设置的目的是巩固强制隔离戒毒效果,确保被解除强制隔离戒毒人员真正回归社会,执法实践中存在大量严重违反社区康复协议且未发现吸食毒品的人员,公安机关对此种情形无法有效处置,因为该条款只是作出一种宣誓,没有法律责任进行规制而形同虚设,实践中有的省份直接对违反社区康复协议作出强制隔离戒毒措施,违反了禁毒法明确规定的应当作出强制隔离戒毒决定的适用情形,建议在完善禁毒法时在第38条增加一款“在社区康复期间严重违反社区康复协议,由县级以上人民政府公安机关作出强制隔离戒毒决定”。


三是筑牢强制隔离戒毒人员权利保障网。禁毒法第40条规定了被决定的强制隔离戒毒人员不讲真实姓名、住址、身份不明的,公安机关应当查清其身份后通知其家属、所在单位等组织的处置情况,但是在执法实践中,基层办案单位以《公安机关办理行政案件程序规定》第167条规定为由,仅在附卷中注明不予通知的理由,没有进一步查清后通知,建议处理完善禁毒法、《公安机关办理行政案件程序规定》效力层级关系,另外在执法实践中存在大量被依法强制隔离戒毒人员系生活不能自理人员的唯一抚养人或赡养人,建议禁毒法完善公安机关在作出强制隔离戒毒决定时将处置情况通知相关部门,通过法律授权给相关部门对生活不能自理人员进行处置,并将处置情况告知公安机关和被决定的强制隔离戒毒人员。


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